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　　近四十年前借鉴欧美区划法而诞生的控制性详细规划（简称“控规”），顺应了我国由计划经济向社会主义市场经济转型的历史进程，在中国规划事业发展进程中具有划时代意义。在原先的城乡规划体系中，控规发挥了承上启下的关键作用。它通过将各类上位规划和专项规划的要求、相关规划标准、公共政策的导向等约束性和引导性因素加以整合，形成一揽子的规划控制要求和指标，进而为土地使用和建设工程规划许可提供法定依据，其在城镇建设地区的规划管理中所发挥的有效作用已被广泛接受。但也存在不足，即控规主要是针对城镇建设用地，基本上不涉及农村建设用地。

　　城镇地区的控制性详细规划，其规划对象是拟进行开发的集中建设用地，建设用地密度较大，大部分用地的开发强度也较大，相邻建筑之间、建筑和道路交通之间有着复杂且紧密的联系。为确保一定质量的人居环境和城市运行秩序，需要对各类开发建设地块的建筑高度和容积率、周边道路退让、出入口设置等提出控制引导要求。但村庄规划的对象既包含耕地、林地、草地、水面等非建设空间，也包含村庄、区域通和市政设施、点状开发项目等建设空间如南京市六合区马鞍街道河王湖村（图1）。

　　村庄地区基本为村集体土地，但也会存在不少已征用、转用形成的国有建设用地。从土地利用状态来说，还存在低效土地和空（闲）置用地需要关注。规划需要针对不同产权状况、利用情况提出不同的规划利用方案。比如对于国有建设用地，开发建设不需要重新履行用地征、转用程序，村庄规划中缺失的公共设施、服务乡村振兴和提升集体经济实力的产业用地，可以优先利用国有存量土地；对于存量闲置的集体公共设施用地，比如关停的小学、幼儿园、撤并后的村委会用地，尽可能优先用于补充缺失的文化、养老等公共服务配套设施。

　　村域土地利用特点不同于城镇地区，用地分类既要关注城镇空间很少涉及的农业空间和生态空间，又要根据村庄建设用地特征制定不同于城镇地区的土地用途分类标准。由于村庄居民点主要为居住功能，用地主要细分到农村宅基地和配套设施用地二级类即可，由于体量小、占地面积不大，保留型村庄可以不细分出独立的配套设施用地。村庄居民点外的分散建设用地类型相对独立，与周边用地关系相对比较简单、清晰，比如工业、仓储、商业服务用地一般细分到二级类即可满足管控要求。

　　首先，村域土地利用现状要以“三调”为现状底图的基础，但由于“三调”工作分类不同于现状和规划用途分类，很多地类调查不足以支撑详细规划深度的要求，需要做细化和补充调查。比如作为详细规划重点控制的公共设施类用地，在“三调”中仅合并为科教文卫用地，必须做进一步调查，细分为图书与展览用地、文化活动用地等文化用地，高等、中小学等教育用地，以及体育用地、医疗卫生用地等。类似的，“三调”现状中的公用设施用地，要进一步调查，细化到供水、排水、供电等各类市政设施用地；特殊用地、城镇住宅用地等都要进一步细分为更小的地类。

　　要落实上级规划生态保护红线、永久基本农田保护区等控制线和耕地保有量的要求，根据耕地、林地、草地、园地、水域现状分布和资源等级（质量），明确各类生态用地、农业空间的用途布局，对村域村庄建设用地、区域通公用设施用地、零星城镇建设用地、村庄道路和市政基础设施等各类建设用地落实用地布局，系统解决村域范围内的生态保护，农业生产，城乡建设，一、二、三产融合发展项目，区域交通和公用设施等空间布局问题。同时，根据村庄的特征和管理需要，适当细化居住、商业旅游、公共设施等的用地布局，并提出相应的建设总量、开发强度和特色风貌方面的控制引导要求。

　　要素管控，就是对规划期内村域中各种用途空间进行预测和布局落实，作为未来用途管控和行政许可的依据。对于村庄规划来说，根据国家用地用海现状和规划分类以及详细规划工作定位，把生态空间对应的原生林、公益林、水面、湿地等用地细分到用地斑块边界，把农业空间对应的耕地、园地、草地、商品林地的布局也细化到图斑，明确包括农村宅基地、商业、公共服务、交通、市政用地和区域通、市政、特殊用地等在内的各类建设用地的用地范围、用地性质等控制要求，并作为村域国土空间保护修复和开发利用的用途管制依据。

　　作为详细规划，对用地类别划分较细，对用地高度、强度等指标规定很细，便于规划实施管理，但也存在规划科学性的不足导致对市场需求的适应性差、管控过死的问题。为此，原控制性详细规划在刚性与弹性机制结合上做了一些创新和改革，主要做法是对基于公共利益的部分进行更强的刚性控制，对于市场化属性较强、不确定性较大的业态功能和控制指标预留了一定的弹性，把开发容量放大到街区层面或编单元层面进行平衡，允许地块之间的开发容量在街区范围内“腾挪”。

　　本文结合南京市村庄规划编制技术标准制定研究和部分试点村庄规划的经验，围绕村庄规划改革的核心内容—村域土地用途管制，提出了落实上位规划和综合相关规划的思路，梳理、总结了我国已经建立有效制度的城镇地区控制性详细规划的经验、教训，提出了村庄规划要采用因地制宜的土地用途管制分类体系，采用确定性和不确定弹性控制的土地用途和强度管控方式，针对不同的空间层次，采用通则和地块图则相结合的管控方式，针对不同的用地功能，采取各有侧重的图则管控内容和成果表达方式，以适应不同地区、不同类型村域土地用途管制的需要。